Kommunale Selbstverwaltung in Portugal

Die Kommunale Selbstverwaltung in Portugal wird von den als Autarquias Locais bezeichneten Gebietskörperschaften wahrgenommen. Nach der portugiesischen Verfassung von 1976 werden die Autarquias Locais als elementare Bestandteile der Demokratie definiert und als Gebietskörperschaften (pessoas colectivas territoriais) anerkannt (Art. 235). Auf Portugals Kontinent bestehen nach der Verfassung die Autarquias Locais aus Freguesias (Gemeinden), Municípios (Kreise oder Landkreise, vgl. unten) und Regiões Administrativas (Verwaltungsregionen), in den Autonomen Regionen von Madeira und den Azoren sind es nur Freguesias und Municípios. Die auf dem Festland vorgesehenen Regiões Administrativas wurden bislang nicht eingerichtet. Die auf der dritten Ebene der Verwaltungsgliederung Portugals vorhandenen Distrikte, die in ihrer Funktion mit deutschen Regierungsbezirken vergleichbar sind, sind Einrichtungen der Zentralregierung ohne eigene Rechtsfähigkeit. Die Befugnisse und Zuständigkeiten der Autarquias Locais werden durch Gesetz festgelegt. Die Autarquias Locais haben nach Maßgabe gesetzlicher Regelung ein eigenes Besteuerungsrecht. Ihre Organisation besteht aus einer ratgebenden Versammlung sowie einer Exekutive, die beide durch eigene Wahlen zustande kommen. Das Organ der Freguesias ist die Junta da Freguesia, der Municípios die Câmara Municipal. Dem Município ist ein Concelho (Kreis) als Territorium zugeordnet, der aus den Gebieten der dem Município angehörenden Freguesias gebildet wird.

Kommunale und regionale Einteilung in Portugal

Die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung wurde 1990 vom Parlament anerkannt. Im Rahmen der zur Klassifizierung der räumlichen Bezugseinheiten der Amtlichen Statistik in den Mitgliedsländern der Europäischen Union eingerichteten NUTS (Systematik der Gebietseinheiten für die Statistik) hat Portugal die Freguesias der Kategorie LAU 2 (Local administrative unit) (Gemeinden) und die Municípios der Kategorie LAU 1 (Gemeindeverbände) zugeordnet. Ursprünglich nur zu statistischen Zwecke wurden Municípios zu 30 Subregionen (einschließlich der Autonomen Regionen von Madeira und der Azoren) zusammengefasst und der Stufe NUTS III, sieben aus den Subregionen gebildete Regionen der Stufe NUTS II und das Festland sowie die beiden autonomen Regionen Madeira und Azoren der Stufe NUTS I zugeordnet. Aufgrund eines Gesetzes vom 27. August 2008 ^[1] können die Municípios der Subregionen (NUTS III) Comunidades Intermunicipais, abgekürzt CIM, als Verbände allgemeinen Zweckes (associações de municípios de fins múltiplos) bilden. Solche Zweckverbände können Municípios auch zur gemeinsamen Verfolgung bestimmter festgelegter Zwecke gründen. Die Verbände sind eigene Körperschaften des öffentlichen Rechts, denen ein Rat beigegeben ist, in den die Munizipalversammlungen der Mitgliedsmunicípios Vertreter entsenden. Die nach Gesetzen aus dem Jahre 2003 vorgesehene Verwaltungsgliederung der Municípios in Grandes Áreas Metropolitanas (GAM) und Comunidades Urbanas (ComUrb) wurde wieder aufgehoben. Diese Einteilung war bislang nur vereinzelt durchgeführt worden. Die aufgrund dieser Gesetze als GAM entstandenen Verbände von Grande Lisboa e da Península de Setúbal sowie von Grande Porto e de Entre-Douro e Vouga wurden gesondert in eine Área Metropolitana nach neuem Recht überführt.

Zuständigkeiten

Die Verteilung der Aufgaben sowie Zuständigkeiten der Autarquias Locais ist durch Gesetz festgelegt. ^[2] Dabei geht das Gesetz vom Grundsatz der Subsidiarität aus. Die Municípios sind u.a. zuständig für Energie, das Transportwesen, Erziehung, Denkmalwesen, Kultur und Wissenschaft, Sport- und Freizeit, Wohnungswesen, Zivilschutz, Konsumentenschutz, Hygiene und Gesundheitswesen, grundsätzlicher Umweltschutz, Entwässerung, Reinigung- und Müllwesen, der munizipalen Polizei, Brandschutz. Die Municípios sind auch zuständig für das Bau- und Bauplanungswesen und stellen mit dem Plano Director Municipal (PDM) nach deutschem Recht vergleichbare Flächenutzungspläne auf. Auch die Zuständigkeiten der Freguesias sind wiederum überwiegend konkurrierend, aber auf ihr Gemeindegebiet bezogen, wie bei dem Schulwesen, der Kultur und dem Sport, dem Zivilschutz, grundsätzlich sind sie auch zuständig für die öffentliche Versorgung, Fragen des örtlichen Umweltschutzes und die medizinische Notversorgung. Durch Vereinbarungen zwischen einer Freguesia und dem Município können einer Gemeinde Aufgaben aus der munizipalen Zuständigkeit übertragen werden. Kreisfreie Städte, die in Deutschland auch die Zuständigkeiten der Landratsämter übernehmen, gibt es nicht. Das Gesetz geht auch nicht davon aus, dass Zuständigkeiten nur zur Ausführung übertragen werden, wie bei der Auftragsverwaltung durch Landratsämter. Portugal kennt aber weite Bereiche der unmittelbaren staatlichen Verwaltung, bei denen eigene zumeist, aber nicht immer am Sitz des Municípios angesiedelte örtliche Behörden als untere Abteilungen der Fachministerien handeln, wie z.B. in der Arbeits- und Sozialverwaltung, dem Zivilstandwesen, der Justizverwaltung und im Registerwesen, dem Ausländerwesen, beim Straßenbau, dem Verkehrs- und Kraftfahrtzeugwesen und der Finanzverwaltung. Insoweit fehlt den Municípios jegliche Zuständigkeit. Jedoch können die Municípios mit der staatlichen Zentralverwaltung Vereinbarungen über Abgrenzungen oder auch über gemeinsam zu erfüllende Aufgaben treffen.

Staatliche Aufsicht

Die Einhaltung der Gesetze und ihrer Ausführungsvorschriften durch die Autarquias Locais wird von der Regierung durch ihre jeweils zuständigen Ministerien überwacht. Dabei handelt es sich um eine Rechtsaufsicht, die im Wege der Inspektion, Befragung oder Durchführung einer förmlichen Untersuchung ausgeübt wird. Im Rahmen dieser Aufsicht können die Mandatsträger der Autarquias Locais auch ihrer Ämter enthoben oder die Organe aufgelöst werden.

Für die gesetzlich aufgrund der Subsidiarität den Autarquias Locais übertragenen staatlichen Verwaltungsaufgaben werden ihnen im Rahmen des Staatshaushalts die erforderlichen Mittel zugewiesen, deren Verwendung ebenfalls von der Regierung überwacht wird. In den Haushaltsgesetzen können auch Regelungen zu den Zuständigkeiten und ihrer Wahrnehmung erlassen werden.

Zur Beratung und Unterstützung ist den Autarquias Locais die beim Ministerrat angesiedelte Generaldirektion der Autarquias Locais (Direcção Geral das Autarquias Locais) beigegeben, die vor allem in Enteignungsverfahren auch eine Rechts- und Fachaufsicht ausübt.

Freguesia (Gemeinde)

Freguesia ist die portugiesische Bezeichnung für die Gemeinde als unterste Einheit der Autarquias (kommunale Selbstverwaltungskörperschaften)

Etymologie

Der Begriff freguesia soll sich von der lateinischen Bezeichnung filius ecclesiae (filhos da igreja, Kinder der Kirche) herleiten. Hintergrund ist die frühere Bezeichnung eines Gemeindegebiets als Paróquia, was der kirchliche Namen für die Glaubensgemeinde ist, aber auch das Gebiet der Pfarrgemeinde meinte. Dazu soll sich dann die weltliche Bezeichnung freguesia herausgebildet haben.^[3]

Politische Einheit

Der Präsident de Junta da Freguesia ist der Leiter der Gemeinde und entspricht einem Bürgermeister. Die Zuständigkeiten der Freguesia sind grundsätzlich jedoch nicht sehr umfassend, weswegen in der öffentlichen und politischen Wahrnehmung dem Organ des Municípios, der Câmara Municipal und ihrem Präsidenten, eine größere Bedeutung zukommt. Ungeachtet dessen bestehen Freguesia wie Município aufgrund gleicher verfassungsrechtlicher Grundlage. Es gibt in Portugal 4.259 Gemeinden. Ihre Stellung und ihr Einfluss kann aufgrund der Möglichkeit der Übernahme auch von munizipalen Zuständigkeiten tatsächlich sehr unterschiedlich sein. Insgesamt aber erreicht die gemeindliche Selbstverwaltung nicht einen mit deutschen Gemeinden vergleichbaren Grad, insbesondere fehlt den Freguesias die allgemeine Planungshoheit.

Cidades und Vilas

Die Freguesias können sich nach Maßgabe des Gesetzes Nr. 11/82 ^[4] entweder zu Vilas oder zu Cidades qualifizieren. Mit Vila sind Kleinstädte, mit Cidade größere Städte gemeint. Die Ernennung erfolgt durch das Parlament, mit ihr ist keine Veränderung in der Verwaltung oder in den Zuständigkeiten verbunden. Die Städte bleiben ihrer Rechtsnatur nach Freguesias.

Zu einer Vila kann nach Art. 12 des Gesetzes Nr. 11/82 eine Gemeinde ernannt werden, wenn in ihr mindestens 3.000 wahlberechtigte Personen wohnen und bestimmte Grundanforderungen an ihre Infrastruktur erfüllt werden (wie ärztliche Versorgung, Apotheke, Sozialeinrichtungen, öffentliche Transporteinrichtungen, Post, Geschäfte, Hotels und Banken), wobei es ausreicht, wenn die Gemeinde über mindestens die Hälfte der genannten Einrichtungen verfügt.

Cidade kann eine Stadt nach Art. 13 des Gesetzes Nr. 11/82 werden, die mehr als 8.000 wahlberechtigte Einwohner hat und neben den zuvor genannten noch über weitere Einrichtungen der Infrastruktur verfügt, wie Krankenhaus, Feuerwehr, Kino und Kulturzentrum, Museum und Bibliothek, Grund- und weiterführende Schulen sowie öffentliche Parks und Gärten, wobei es auch hier ausreicht, wenn die Stadt mindestens die Hälfte der genannten Einrichtungen besitzt.

Aus wichtigen Gründen der historischen, kulturellen oder architektonischen Bedeutung kann nach Art. 14 des Gesetzes Nr. 11/82 von einzelnen der vorgenannten Anforderungen abgewichen werden, wovon in der Praxis vor allem bei den Cidades in der Zeit nach 1974 hinsichtlich der Mindestzahl der Wahlberechtigten Gebrauch gemacht wurde.

Es besteht die Praxis, dass auch mehrere Freguesias (Gemeinden) zu einer Cidade (zum Beispiel Agualva-Cacém) oder einer Vila (zum Beispiel Aljubarrota) ernannt werden. Auch in diesem Fall kommt der Cidade oder Vila keine eigene Rechtspersönlichkeit zu, wie sie auch keine eigene Verwaltung oder kein besonderes Organ als Vertreter hat.

In Portugal gibt es 156 Cidades und 572 Vilas (2010).

Município

Município ist die portugiesische Bezeichnung für die Gliederung der Autarquias (kommunale Selbstverwaltungskörperschaften) auf zweiter Stufe als Verband von Freguesias (Gemeinden).

Município und Concelho

Geschichtlich geht der Begriff município auf das römische Reich zurück, wo schon in der Zeit früher Kolonialisierung neben den Siedlern (in den Kolonien) bereits vorhandene Siedlungen als municipium anerkannt wurden, womit bestimmte Vorrechte der eigenen Verwaltung erhalten blieben. Im Bereich des heutigen Portugals, teilweise identisch mit dem früheren Lusitanien mussten die Römer nahezu 150 Jahre kriegerische Auseinandersetzungen führen, bis ihnen 137 v. Chr. mit dem Abschluss des Lusitanischen Krieges die endgültige Unterwerfung der Lusitaner gelang. Dies führte zur Auslöschung der meisten lusitanischen Städte, so dass nur drei Städte bekannt sind, die entsprechende Privilegien aufrechterhalten konnten (Lissabon, -Olisipo-, Évora -Ebora- und Santarém -Scalabis). Als sich Portugal dann erstmals nach westgotischer und maurischer Herrschaft bildete, war es der Name Concelho, mit dem Gebiete, denen auch mehrere Gemeinden angehören konnten, bezeichnet wurden. Der Name wird vom Lateinischen con-cilium hergeleitet, wobei weitere Ableitungen nicht einheitlich sind (intercalare, convocare, con-sedere). Der Concelho wurde als der königlichen Gewalt gegenüberstehende eigene Rechtspersönlichkeit begriffen.^[5] Über Jahrhunderte kennzeichnete der Begriff Concílio und später dann Concelho daher überörtliche Einheiten.

Geschichtliche Entwicklung

Unter König Manuel I. (1469-1521) fand zu Beginn des 16. Jahrhundert eine allgemeine Verwaltungsreform statt, in der das unmittelbare königliche Herrschaftsgebiet in sechs Comarcas eingeteilt wurde. Das waren Gebiete, die jeweils durch einen administrativen und einen juristischen Magistrat im Auftrage des Königs verwaltet wurden. Kirchliche und feudale Gebietsherrschaften waren hiervon bis 1790 ausgenommen. Im 17. Jahrhundert wurden die Comarcas zu Teilen der neu gebildeten Provinzen, wobei aber den Provinzen außer einer militärischen eine mehr statistische Bedeutung zukamen. Die Comarcas wurden während der Zeit immer häufiger in Concelhos unterteilt, denen ein Provedor (Vorsteher) als Repräsentant des Präfekten der Comarca vorstand und dem ein später von den Bürgern gewähltes Organ beratend zur Seite stand, der Vorläufer der Câmara Municipal. Bei den großen Verwaltungsreformen der Jahre 1832 und 1835 wurden innerhalb der Provinzen Distrikte gebildet, denen die Concelhos angehörten. Eine Vielzahl von Concelhos, die oftmals nur größere Gemeinden waren, wurden aufgelöst. ^[6]

Neuzeit

In der Neuzeit setzte sich auch in Portugal der Begriff Município zur Bezeichnung der territorialen Gebietskörperschaft, die mehrere Gemeinden umfasste, durch, wie in der ersten modernen Regelung der Autarquias Locais in der Verfassung von 1976. Der Begriff Concelho blieb aber erhalten und wird in der Umgangssprache heute vielfach in gleicher Bedeutung wie Município gebraucht. Dies entspricht aber nicht der korrekten Bedeutung. Concelho kennzeichnet heute das räumliche Gebiet des Municípios. Eine Gemeinde gehört somit zwar einem Município an, liegt aber in einem Concelho. Daher bezeichnen sich in räumlicher Hinsicht die Municípios als Concelho. Man kann Concelho deswegen mit dem deutschen Begriff Kreis gleichsetzen, wie er jedenfalls in den Bundesländern Verwendung findet, die die entsprechende kommunale Körperschaft als Landkreis bezeichnen. Der Zuständigkeit nach gleicht ein Município wegen seiner weitgehenden originären Befugnisse in nach deutschem Rechtsverständnis kommunalen Bereichen aber mehr einer kreisfreien Stadt.

Organisation

Heute gibt es 308 Municípios in Portugal. Das Verwaltungsorgan des Município ist die Câmara Municpial. Die Câmara Municipal wird von allgemein gewählten hauptberuflichen Beamten (vereadores) geleitet, die einen Rat bilden, dem der Präsident der Câmara vorsteht. Daneben besteht eine ratgebende Versammlung (Assembleia municipal), die einem Kreistag entspricht. Die Versammlung setzt sich aus den Präsidenten (der Junta da Freguesia) der kreisangehörigen Gemeinden als geborene Mitglieder und aus den auf Ebene des Município gewählten Mitgliedern zusammen, deren Anzahl die geborenen Mitglieder um einen Sitz übersteigen muss.

Lissabon und Porto

Die Hauptstadt Lissabon und die zweitgrößte Stadt Portugal Porto sind kommunalrechtlich als Câmara Municipal organisiert, wobei Lissabon aus 53 (Stand 2010, die Bildung einer weiteren Freguesia ist beabsichtigt) und Porto aus 15 Gemeinden (Freguesias) bestehen. In Lissabon werden die vier historischen Stadtbezirke, die aus mehreren Freguesias bestehen, als Bairros bezeichnet.

Einzelnachweise

1. ↑ Lei N° 45/2008, Diário da República 1a série-N.° 165-27, Seite 6005
2. ↑ Lei N.° 159/99 v. 14. September 1999, Diário da República I A, N° 215, 14-9-1999, Seite 6301
3. ↑ Grande Enciclopédia Portuguesa e Brasileira, unter: Freguesia
4. ↑ Gesetz Nr. 11/82 vom 2. Juni 1982, Regime de criação e extinção das autarquias locais e de designação e determinação da categoria das povoações -Gesetz über die Einrichtung und Abschaffung von lokalen Körperschaften sowie der Qualifikation und Festlegung von Siedlungskategorien-, Seite der portugiesischen Regierung, geladen 26. Februar 2010 (pdf), [1] (Portugiesisch)
5. ↑ vgl. dazu, auf Portugiesisch; Faculdade do Direito, Universidade de São Paulo, Origem e Formação dos Municípios Luso-Brasileiros, Dos Municípios Ramanos aos Concílios Portugeses, [2]
6. ↑ As Divisões Administrativas de Portugal, ao Longo dos Tempos, [3]

Weblinks

• Seite der Generaldirektion der Autarquias Locais mit weiterführenden Links (portugiesisch)

Siehe auch

• Verwaltungsgliederung Portugals
• Liste der Municipios in Portugal
• NUTS:PT