Volksbegehren (Deutschland)

Das Volksbegehren ist ein Instrument der direkten Demokratie. Es ermöglicht Bürgern die Einbringung eines politischen Gegenstandes oder eines Gesetzesentwurfes in ein Parlament. Um ein Volksbegehren zum Erfolg – sprich zu einer Behandlung im Deutschen Bundestag oder einem Landesparlament – zu führen, müssen die Initiatoren in einer bestimmten Frist eine festgelegte Zahl an Unterschriften Wahlberechtigter vorlegen. Das Parlament bleibt zwar in seiner Entscheidung über Annahme oder Ablehnung frei, allerdings besteht für die Bürger nach einer verworfenen Vorlage die Möglichkeit einen Volksentscheid zu verlangen. In Deutschland ist das Volksbegehren damit immer der notwendige letzte Schritt zur Herbeiführung eines von der Bevölkerung initiierten Volksentscheids.

Eine besondere Form von Volksbegehren ist das fakultative Referendum (oder seltener auch: Korrekturbegehren). Dieses richtet sich immer gegen einen kürzlich erfolgten Beschluss des Parlaments mit dem Ziel eine Aufhebung oder Abänderung zu erwirken. Für ein fakultatives Referendum gelten üblicherweise niedrigere Unterschriftenquoren und verkürzte Fristen. Allerdings besteht in Deutschland derzeit nur im Bundesland Hamburg die Möglichkeit zu einem solchen Korrekturbegehren auf Landesebene.

Auf der kommunalen Ebene entspricht dem Volksbegehren das Bürgerbegehren, dem fakultativen Referendum entspricht das kassierende Bürgerbegehren.

In der Schweiz ist die Volksinitiative das zum deutschen Volksbegehren vergleichbare Verfahren. Fakultative Referenden finden sich in der Schweiz unter dem gleichen Namen wie in Deutschland, sind allerdings wesentlich verbreiteter und fester Bestandteil der Direkten Demokratie in allen Schweizer Gebietskörperschaften.

Verfahren

Die direkte Demokratie in den Bundesländern ist in Deutschland immer als dreistufiges Verfahren konzipiert. Das Volksbegehren ist hierbei stets die zweite Stufe des Verfahrens. Ihm geht als erste Stufe entweder ein Antrag auf ein Volksbegehren oder eine Volksinitiative (in Sachsen: Volksantrag) voraus. Wird ein erfolgreiches Volksbegehren nicht vom Parlament angenommen, kann ein Volksentscheid als abschließende dritte Stufe folgen. Die Gesamtheit der drei Verfahrensschritte wird in Deutschland als Volksabstimmung bezeichnet. Für den Erfolg eines Volksbegehrens ist die Sammlung einer bestimmten Zahl von Unterschriften in einer festgelegten Frist erforderlich. Bei dem nur in Hamburg zulässigen fakultativen Volksbegehren, ist das Unterschriftenquorum und die Frist abgesenkt bzw. verkürzt. Die genauen Verfahrensregeln, z. B. die Zahl der zu sammelnden Unterschriften, sind dabei allerdings in jeder Gebietskörperschaft anders geregelt. Neben einer verfassungsrechtlichen Verankerung werden Volksbegehren zumeist durch weitere einfachgesetzliche Vorschriften (ein "Volksentscheidsgesetz" o. ä.) und teilweise auch durch zugehörige Durchführungsverordnungen geregelt (siehe Überblick). Ist es den Initiatoren eines Volksbegehrens gelungen die notwendige Anzahl Unterschriften in der vorgegebenen Frist zu sammeln, wird das Begehren zunächst auf formale Zulässigkeit geprüft und dann dem Parlament zur Beratung vorgelegt. Dieses hat nun die Möglichkeit in einer bestimmten Frist über die Annahme oder Ablehnung des Volksbegehrens zu entscheiden. Lehnt die Vertretung das Volksbegehren mehrheitlich ab, kommt es zum Volksentscheid. Außer in Hessen und dem Saarland ist es in allen Bundesländern möglich, per Volksbegehren eine Änderung der Landesverfassung anzustreben. In Berlin und Bremen gelten für diese Volksbegehren erhöhte Unterschriftsquoren. In einigen Bundesländern können auch Neuwahlen des Parlaments per Volksbegehren angestrebt werden.

Politische Bedeutung von Volksbegehren

Volksbegehren auf Landesebene

Die Bedeutung von Volksbegehren fällt aufgrund der stark variierenden Regelungen je nach Bundesland unterschiedlich aus. In Bundesländern wie Hessen oder dem Saarland kam es aufgrund der äußerst restriktiven Regelungen noch nie zu einem erfolgreichen Volksbegehren, und das Instrument spielt somit in der Landespolitik keine aktive Rolle. In Bundesländern wie Thüringen oder Hamburg, mit im Vergleich deutlich weniger restriktiven Regelungen, sind Volksbegehren ein erprobtes und bekanntes Mittel der Landespolitik, das sowohl von Parteien als auch zivilgesellschaftlichen Akteuren zur Artikulierung ihrer politischen Anliegen genutzt wird.

Volksbegehren auf Bundesebene

Auf Bundesebene ist in Deutschland ein Volksbegehren nur für den speziellen Fall einer Gebietsneugliederung nach Art. 29 Abs. 4 bis 6 GG möglich. Dabei können 10 % der Wahlberechtigten in einem "zusammenhängenden, abgegrenzten Siedlungs- und Wirtschaftsraum, dessen Teile in mehreren Ländern liegen und der mindestens eine Million Einwohner hat", die Gründung eines eigenen Bundeslandes fordern. Ein solcher Fall ist allerdings in der Geschichte des Bundesrepublik noch nie eingetreten.

Dem Volksbegehren geht ein Antrag voraus, der von mindestens 1 %, aber von nicht mehr als 7.000, der Wahlberechtigten im betroffenen Gebiet unterzeichnet sein muss. Ist das Volksbegehren erfolgreich, muss die Bundesregierung in einer Frist von zwei Jahren entweder dem Neugliederungswunsch entsprechen oder eine Volksbefragung im betroffenen Gebiet durchführen. Stimmt auch in der Volksbefragung die Mehrheit dem Wunsch nach Neugliederung zu, so muss die Bundesregierung in einer weiteren Frist von zwei Jahren dem Begehren nachkommen.

Zwar ist dieses spezielle Volksbegehren auf Bundesebene ebenfalls Teil eines dreistufigen Verfahrens, da sein Gegenstand aber auf eine Neugliederung des Bundesgebietes beschränkt ist, kann es mit den in den Ländern bestehenden Verfahren nicht verglichen werden. Denn der eigentlich übliche Kernzweck eines Volksbegehrens – die Einbringung von Gesetzesvorschlägen – wird im Art. 76 Abs. 1 GG bislang ausgeschlossen. Dort werden die mit Initiativrecht ausgestatteten Organe abschließend aufgezählt, wenn es heißt: Gesetzesvorlagen werden beim Bundestage durch die Bundesregierung, aus der Mitte des Bundestages oder durch den Bundesrat eingebracht.

Anwendungsbedingungen

Neben einem Unterschriftenquorum und einer Frist, unterliegen Volksbegehren einer ganzen Reihe von weiteren Beschränkungen.

Themenausschluss

Grundsätzlich muss der Gegenstand eines Volksbegehrens in die Zuständigkeit des entsprechenden Bundeslandes fallen. So kann bspw. ein Volksbegehren in Bayern nicht auf die Änderung eines vom Bundestag beschlossenen Gesetzes abzielen. Zudem darf ein Volksbegehren nicht der freiheitlich-demokratischen Grundordnung der Bundesrepublik Deutschland oder der verfassungsmäßigen Ordnung des jeweiligen Bundeslandes widersprechen. Ein Volksbegehren bspw. zur Einführung der Todesstrafe oder zur Abschaffung des Landesverfassungsgerichtes ist somit in jedem Fall unzulässig. Neben diesen allgemeinen, sich aus der demokratischen Grundordnung ergebenden Einschränkungen, sind je nach Bundesland noch weitere Themen von einem Volksbegehren ausgeschlossen. Diese umfassen zumeist den Haushalt, Dienst- und Versorgungsbezüge sowie öffentliche Abgaben.

Eintragungsmöglichkeit

Um in Deutschland ein Volksbegehren zu unterstützen, müssen sich wahlberechtigte Bürger eigenhändig mit Namen, Anschrift, Geburtsdatum und Unterschrift auf entsprechenden Formularen eintragen. Lediglich körperbehinderte oder anderweitig an eigenhändiger Unterzeichnung gehinderte Personen dürfen die Eintragung ins Formular an jemanden delegieren. Zur Überprüfung der Wahlberechtigung des Unterzeichnenden werden die Angaben mit den kommunalen Melderegistern abgeglichen. Die Formulare werden nach Abschluss des Volksbegehrens, unabhängig vom Ausgang des Verfahrens, vernichtet. Die Vorgaben zur Gestaltung der Formulare, welche Informationen darauf enthalten sein müssen und ob sich nur eine Person pro Formular (Unterschriftenbogen) oder mehrere Personen pro Formular (Unterschriftenliste) eintragen dürfen, unterscheiden sich je nach Bundesland deutlich. In einigen besteht darüber hinaus die Möglichkeit, dass sich Unterzeichner vor Einreichung des Volksbegehrens auch wieder austragen lassen können. Die Verantwortung für die korrekte Gestaltung der Formulare tragen die Initiatoren eines Volksbegehrens. Grundsätzlich gibt es in Deutschland zwei mögliche Verfahren, wie Bürger sich in die Formulare eintragen können. Bei der sogenannten Freien Sammlung dürfen Bürger "auf der Straße" ihre Unterschrift leisten. Die ausgefüllten Formulare werden zu Ende der Sammlungsfrist an eine staatliche Behörde zwecks Überprüfung der Wahlberechtigung übergeben. Bei der sogenannten Amtseintragung dürfen die Formulare nur in dafür ausgewiesenen Orten (zumeist Rathäuser oder Ämter) ausgelegt werden. Die Unterzeichnung muss zwingend in Anwesenheit eines vereideten Beamten erfolgen. Insbesondere die Amtseintragung steht immer wieder in der Kritik, da die Beschränkungen durch Öffnungszeiten sowie die – vor allem im ländlichen Raum – zum Teil erheblichen Anfahrtswege zu den Eintragungsorten eine hohe Hürde für unterzeichnungswillige Bürger darstellen. Ergänzend zu den zwei genannten Eintragungsverfahren besteht in manchen Bundesländern die Möglichkeit der Briefeintragung, also der Möglichkeit eigenhändig ausgefüllte Formulare auf dem Postweg an das zuständige Amt zu übersenden.

Verfahrenskosten

Die Kosten für die Herstellung und ggf. (bei Amtseintragung) Verteilung der Formulare an die Eintragungsstellen fallen zu Lasten der Initiatoren des Volksbegehrens. In einigen Bundesländern besteht die Möglichkeit eine Kostenerstattung für erfolgreiche Volksbegehren zu beantragen. Dabei erhalten die Initiatoren für jede für zulässig befundene Unterschrift jeweils einen gewissen Betrag im Cent-Bereich zur teilweisen Deckung ihrer Auslagen. Für gescheiterte Volksbegehren kann generell keine Kostenerstattung beantragt werden. Alle anderweitig anfallenden Aufwendungen (Abgleich mit Melderegistern, Prüfung und Bescheid) fallen zu Lasten der Staatskasse.

Verfahrensabschluss

Ein erfolgreiches Volksbegehren findet seinen Abschluss mit der Beratung und Beschlussfassung im Plenum des Parlaments. Dem Parlament ist hierfür zumeist eine Frist von mehreren Monaten nach amtlicher Feststellung des Zustandekommens des Volksbegehrens gesetzt. Wird die durch das Volksbegehren eingebrachte Vorlage im Parlament abgelehnt, können die Initiatoren im Rahmen einer festgelegten Frist die Durchführung eines Volksentscheids beantragen.

Rahmenbedingungen in Deutschland

Rahmenbedingungen für Volksbegehren in der Bundesrepublik Deutschland
allgemein		Volksbegehren
Gebietskörperschaft	geregelt in	Unterschriftenquorum Frist / Eintragungsart	Themenausschluss
Baden-Württemberg Baden-Württemberg	Art. 59 und 60 der Landesverfassung; §§ 25–39 des Volksabstimmungsgesetzes	16,67% 14 Tage Amtseintragung	Abgabengesetze, Besoldungsgesetze, Staatshaushaltsgesetz
Bayern Bayern	Art. 71, 72 und 74 der Landesverfassung; Art. 63–74 des Landeswahlgesetzes	10% 14 Tage Amtseintragung	Staatshaushalt
	Siehe auch: → Volksgesetzgebung in Bayern
Berlin Berlin	Art. 59, 62, 63 der Landesverfassung; §§ 10–28 des Abstimmungsgesetzes	7% (20% bei Verfassungsänderungen) 4 Monate Freie Sammlung	Landeshaushaltsgesetz, Abgaben, Tarife öffentlicher Unternehmen, Personalentscheidungen
	Siehe auch: → Volksgesetzgebung in Berlin
Brandenburg Brandenburg	Art. 22 der Landesverfassung; §§13–25, 56 und 60 des Volksabstimmungsgesetzes	80.000 (200.000 beim Verlangen nach Neuwahlen) 4 Monate Amtseintragung	Landeshaushalt, Dienst- und Versorgungsbezüge, Abgaben, Personalentscheidungen
Bremen Bremen	Art. 70 und 71 der Landesverfassung; §§ 8–21 des Gesetzes über das Verfahren beim Volksentscheid	10% (20% bei Verfassungsänderungen oder der Forderung nach Neuwahlen) 3 Monate Freie Sammlung	Haushaltsplan, Dienstbezüge, Steuern, Abgaben, Gebühren
Hamburg Hamburg	Art. 50 der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg; §§ 6–17 des Volksabstimmungsgesetzes	5% 21 Tage Freie Sammlung	Bundesratsinitiativen, Haushaltspläne, Abgaben, Tarife der öffentlichen Unternehmen, Dienst- und Versorgungsbezüge
	Siehe auch: → Volksgesetzgebung (Hamburg)
Hessen Hessen	Art. 124 der Landesverfassung; §§ 1–15 des Volksbegehrensgesetzes	20% 14 Tage Amtseintragung	Haushaltsplan, Abgabengesetze, Besoldungsordnungen, Verfassungsänderungen
Mecklenburg-Vorpommern Mecklenburg-Vorpommern	Art. 60 der Landesverfassung; §§ 11–17 des VaG; §§ 1–8 der Durchführungsverordnung	120.000 keine Frist Freie Sammlung	Haushaltsgesetze, Abgabengesetze, Besoldungsgesetze
Niedersachsen Niedersachsen	Art. 48 der Landesverfassung; §§ 12–23 des Volksabstimmungsgesetzes; § 62d der Geschäftsordnung des Landtages	10% 6 Monate Freie Sammlung	Landeshaushalt, öffentliche Abgaben, Dienst- und Versorgungsbezüge
Nordrhein-Westfalen Nordrhein-Westfalen	Art. 2, 68 und 69 der Landesverfassung; §§ 6–21 des VIVBVEG; §§ 2–8 der Durchführungsverordnung VIVBVEG	8% 8 Wochen Amtseintragung	Finanzfragen, Abgabengesetze, Besoldungsordnungen
Rheinland-Pfalz Rheinland-Pfalz	Art. 107–109 der Landesverfassung; §§ 61–76 des Landeswahlgesetzes; §§ 75–83 der Landeswahlordnung	300.000 2 Monate Amtseintragung	Finanzfragen, Abgabengesetze, Besoldungsordnung
Saarland Saarland	Art. 61, 99 und 100 der Landesverfassung; §§ 2–13 des Volksabstimmungsgesetzes; §§ 1–7 der Volksabstimmungsordnung	20% 14 Tage Amtseintragung	finanzwirksamen Gesetze,[1] Abgaben, Besoldungen, Staatsleistungen, Staatshaushalt, Verfassungsänderungen
Sachsen Sachsen	Art. 70, 72–74 der Landesverfassung; §§ 16–25 des VVVG	450.000 6-8 Monate[2] Freie Sammlung	Abgaben-, Besoldungs-, Haushaltsgesetz
Sachsen-Anhalt Sachsen-Anhalt	Art. 81 der Landesverfassung; §§ 10–19 des Volksabstimmungsgesetzes	11% 6 Monate Freie Sammlung	Haushaltsgesetze, Abgabengesetze, Besoldungsregelungen
Schleswig-Holstein Schleswig-Holstein	Art. 42 der Landesverfassung; §§ 11–19 des Volksabstimmungsgesetzes	5% 6 Monate Amtseintragung	Landeshaushalt, Dienst- und Versorgungsbezüge, öffentliche Abgaben
Thüringen Thüringen	Art. 81 und 82 der Landesverfassung; §§ 9–18 des Gesetzes über Verfahren beim Bürgerantrag, Volksbegehren und Volksentscheid	10% (8%) 4 Monate (2 Monate) Freie Sammlung (Amtseintragung)	Landeshaushalt, Dienst- und Versorgungsbezüge, Abgaben und Personalentscheidungen
Deutschland Bundesrepublik Deutschland[3]	Artikel 29 (4–6) des Grundgesetzes; §§ 14, 24, 26 und 36 des Gesetzes über das Verfahren bei Volksentscheid, Volksbegehren und Volksbefragung nach Artikel 29 Abs. 6 des Grundgesetzes; §§ 1–45 und 93 der Verordnung zur Durchführung des Gesetzes nach Artikel 29 Abs. 6 des Grundgesetzes	10 % der im betroffenen Gebiet Wahlberechtigten	ausgeschlossen sind alle Fragen außer einer Neugliederung des Bundesgebietes

Pro und Contra

Siehe: Direkte Demokratie

Siehe auch

• Europäische Bürgerinitiative

Literatur

• Hans Herbert von Arnim: Vom schönen Schein der Demokratie. Politik ohne Verantwortung – am Volk vorbei, Droemer Verlag, München 2000, ISBN 3-426-27204-0.
• Hermann K. Heußner; Otmar Jung (Hrsg.): Mehr direkte Demokratie wagen. Volksbegehren und Volksentscheid: Geschichte – Praxis – Vorschläge, Mit einem Vorwort von Hans-Jochen Vogel. Im Auftrag des Kuratoriums für Mehr Demokratie e.V., Olzog Verlag, München 1999, ISBN 3-7892-8017-8.
• Frank Rehmet: Volksbegehrensbericht 2009 von Mehr Demokratie e.V., Berlin 2010.

Weblinks

• Mehr Demokratie e.V. - Bundesländer: Volksbegehren
• Forschungsstelle Bürgerbeteiligung und Direkte Demokratie an der Philipps-Universität Marburg
• Deutsches Institut für Sachunmittelbare Demokratie an der TU Dresden e.V.

Einzelnachweise

1. ↑ Die Formulierung in der saarländischen Verfassung ist die restriktivste in Deutschland. Faktisch sind alle Volksbegehren unzulässig, die irgendeine finanzielle Auswirkung haben würden, also auch Gesetzesvorschläge die Einsparungen zur Folge hätten.
2. ↑ Art. 72 Sächsische Verfassung sieht vor, dass die Frist mindestens 6 Monate beträgt, § 20 VVVG bestimmt, dass die Frist maximal 8 Monate beträgt.
3. ↑ Ein Volksbegehren ist nur für den Fall der Gebietsneugliederung nach Artikel 29 Absatz 4–6 möglich. Das Volksbegehren findet nicht bundesweit, sondern nur in dem eine Neugliederung begehrendem Gebiet statt.

Direkte Demokratie in der Bundesrepublik Deutschland

Politische Instrumente:  Volksinitiative | Antrag auf ein Volksbegehren | Volksbegehren | Volksentscheid | Einwohnerantrag | Bürgerbegehren | Bürgerentscheid

Landesregelungen:  Baden-Württemberg | Bayern | Berlin | Brandenburg | Bremen | Hamburg | Hessen | Mecklenburg-Vorpommern | Niedersachsen | Nordrhein-Westfalen | Rheinland-Pfalz | Saarland | Sachsen | Sachsen-Anhalt | Schleswig-Holstein | Thüringen