Verwaltungsakt (Deutschland)

Der Verwaltungsakt (VA) bezeichnet eine Form des Handelns staatlicher Organe zur einseitig verbindlichen (hoheitlichen) Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts. Er ist in § 35 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) legaldefiniert.

Vorausgesetzt ist ein (obrigkeitliches) Über-Unterordnungs-Verhältnis, insbesondere des Staates im Verhältnis zum Bürger, aber auch im Verhältnis zwischen verschiedenen Trägern von Staatsgewalt, sofern diese in einem Über-Unterordnungs-Verhältnis zueinander stehen.

Definition

Verwaltungsakt ist jede Verfügung, Entscheidung oder sonstiges hoheitliches Handeln, das die unten genannten Voraussetzungen erfüllt. Eine in der Praxis häufig anzutreffende Form von Verwaltungsakten sind behördliche Bescheide. Aber auch Maßnahmen, bei denen man nicht auf den ersten Blick einen Verwaltungsakt vermuten würde, sind darunter zu zählen, so zum Beispiel die Handzeichen eines Polizisten bei der Regelung des Straßenverkehrs.

Geregelt ist der Verwaltungsakt in den §§ 35 – 52 des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes (VwVfG) sowie den entsprechenden (weitgehend wortgleichen) verwaltungsverfahrensrechtlichen Vorschriften der Bundesländer, spezialgesetzlich für die Finanzbehörden in den §§ 118 – 133 der Abgabenordnung (AO) und für den Bereich der Sozialversicherung und des sonstigen Sozialrechtes in den §§ 31 – 51 des Zehntes Buch Sozialgesetzbuch (SGB X). Die Regelungen der AO unterscheiden sich in diesem Bereich fast nicht von denen des VwVfG.

Ob eine staatliche Maßnahme einen Verwaltungsakt (oder eine andere staatliche Handlungsform wie Rechtsnorm, innerbehördliche Weisung oder Realakt) darstellt, ist in vielerlei Hinsicht von Bedeutung: Die Verwaltungsverfahrensgesetze legen fest, wie das Verfahren vor Erlass eines Verwaltungsaktes beschaffen sein und wie der Verwaltungsakt aussehen muss. Die Prozessordnungen (Verwaltungsgerichtsordnung VwGO, Finanzgerichtsordnung FGO und Sozialgerichtsgesetz SGG) knüpfen bestimmte Rechtsfolgen an das Vorliegen eines Verwaltungsaktes, etwa im Hinblick auf den Rechtsschutz gegen die Maßnahme.

Damit der Verwaltungsakt seine Aufgabe erfüllen kann, zwischen Staat und Bürger verbindliche Rechtsfolgen zu setzen, ist er mit Rechtsmitteln nur innerhalb bestimmter Fristen angreifbar (siehe Rechtsschutz). Sind diese Fristen verstrichen, waren alle Rechtsmittel erfolglos oder wird auf Rechtsmittel verzichtet, so erwächst der Verwaltungsakt in Bestandskraft. Er wirkt dann für die Verwaltung als vollstreckbarer Titel, ähnlich einem Gerichtsurteil, der mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden kann (Verwaltungsvollstreckung). (Wenn dagegen ein Bürger gegenüber einem anderen Bürger etwa eine Geldforderung durchsetzen will, muss er den dafür erforderlichen Vollstreckungstitel zunächst vor Gericht erstreiten.) Diese Eigenschaft der unmittelbaren Vollstreckbarkeit macht den Verwaltungsakt zu einem wichtigen Instrument des Staates.

Voraussetzungen

Die Legaldefinition des Verwaltungsaktes ergibt sich aus § 35 VwVfG, § 118 Satz 1 AO und § 31 Satz 1 SGB X:Verwaltungsakt ist jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist.

Hieraus leitet man insgesamt fünf Voraussetzungen für das Vorliegen eines Verwaltungsaktes ab:

Hoheitliche Maßnahme

Hoheitlich handelt die Behörde, wenn sie aufgrund öffentlich-rechtlicher Vorschriften handelt. Zur Abgrenzung von öffentlichem und privatem Recht gibt es verschiedene Theorien. Die gebräuchlichste ist die so genannte Sonderrechtstheorie, nach der ein Gesetz dem öffentlichen Recht zuzuordnen ist, wenn es einseitig den Staat zum Handeln ermächtigt. Den weitestgehenden Erklärungsgehalt bietet die modifizierte Subjektstheorie: Die Behörde wird immer dann auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts tätig, wenn sich die Norm, aufgrund derer sie zum Handeln berechtigt oder verpflichtet ist, ausschließlich an einen Träger der öffentlichen Gewalt richtet.

Behörde

Behörde im Sinne des VwVfG ist gem. § 1 Abs. 4 VwVfG jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt (dies sind also auch Selbstverwaltungskörperschaften).

Regelung

Der Verwaltungsakt will unmittelbar eine Rechtsfolge herbeiführen oder das Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses feststellen.

Einzelfall

Es muss eine

konkrete

sich auf einen bestimmten Lebenssachverhalt beziehende

individuelle

sich an eine bestimmte Person richtende.

Regelung sein.

Rechtliche Außenwirkung

Die Rechtsfolge des Verwaltungsaktes muss an eine Person außerhalb der Behörde gerichtet sein; der anderweitig begründete, mitunter zufällige Eintritt einer Außenwirkung qualifiziert die Maßnahme noch nicht als Verwaltungsakt.

Eine besondere Form des Verwaltungsaktes ist die Allgemeinverfügung. Sie ist in § 35 S. 2 VwVfG legaldefiniert. Die Allgemeinverfügung regelt ebenso einen bestimmten Einzelfall, gilt jedoch für eine unbestimmte Anzahl von Adressaten (konkret-generell). Die bekannteste Form der Allgemeinverfügung sind Verkehrszeichen, die ein Ge- oder Verbot enthalten.

Es gibt drei Arten von Allgemeinverfügungen:

personenbezogene

die sich an einen bestimmten/bestimmbaren Personenkreis richtet, z. B. Polizei regelt Verkehr.

sachbezogene

die die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache regelt, z. B. Benennung einer Straße, Widmung einer öffentlichen Straße.

benutzungsregelnde

die die Benutzung durch die Allgemeinheit regelt, z. B. Verkehrsschilder wie Parkverbot

Ob diese Voraussetzungen im Einzelfall erfüllt sind, muss aus Sicht des konkreten oder eines potenziellen Adressaten beurteilt werden. Dabei spricht der äußere Anschein sowie die Vermutung, eine Behörde werde in erster Linie durch Verwaltungsakt handeln, zumeist für das Vorliegen eines Verwaltungsaktes. Insbesondere wenn die Maßnahme "Bescheid" als Überschrift trägt, im Briefkopf eine Behörde aufgeführt ist, und mit einer Rechtsbehelfsbelehrung abschließt, spricht dies für das Vorliegen eines Verwaltungsaktes.

Verwaltungsakte bedürfen nur, wenn das Gesetz dies ausdrücklich vorschreibt, der Schriftform. Ansonsten können sie auch mündlich oder "in anderer Weise" (§ 37 Abs. 2 VwVfG), also z. B. durch Zeichen, ergehen. Deshalb ist auch das Winkzeichen eines Polizisten im Straßenverkehr ein Verwaltungsakt: Der Polizist ist erkennbar Vertreter einer Behörde (der Polizeibehörde), er will mit seiner Handbewegung einen Einzelfall nicht nur ansprechen, sondern konkret regeln (Stehenbleiben! Weiterfahren!) und handelt hierbei auch auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts (nämlich des Straßenverkehrsrechts). Schließlich wendet sich die Maßnahme an einen Externen (auch wenn der Polizist im Einzelfall vielleicht mal einen Kollegen anhält, der jedoch wie jeder andere auch gehorchen muss).

Nur schriftliche Verwaltungsakte bedürfen einer Begründung (arg. § 39 Abs. 1 VwVfG). Eine Rechtsbehelfsbelehrung ist Indiz für einen Verwaltungsakt, aber keine definitorische Voraussetzung. Daher kann auch ein persönlich gehaltenes Schreiben ohne Rechtsbehelfsbelehrung ("Sehr geehrte ..., ... leider kann ich Ihrem Antrag nicht entsprechen, wofür ich um Verständnis bitte... Mit freundlichen Grüßen, Ihre ...-Behörde") Verwaltungsakt sein, wenn es eine hinreichend verbindliche Regelung trifft und sich nicht nur auf eine bloße Auskunft oder auf einen Hinweis auf die Rechtslage beschränkt.

Der gerade von Rechtsanwälten in solchen Fällen häufig geäußerte Wunsch, einen rechtsmittelfähigen Bescheid zu erlassen, verkennt, dass auch das formlose Schreiben bereits ein Verwaltungsakt sein kann und Rechtsbehelfsfristen in Gang setzt. Verwaltungsakte sind wegen der Rechtsweggarantie des Grundgesetzes (Art. 19 Abs. 4 GG) immer anfechtbar; nicht-rechtsmittelfähige Bescheide gibt es nicht.

Ein schriftlicher Verwaltungsakt bedarf nur in den gesetzlich vorgesehenen Fällen der förmlichen Zustellung (Einschreiben, Zustellungsauftrag); ansonsten genügt die einfache Übermittlung durch die Post. Aus der Formlosigkeit der Übermittlung (z. B. durch einfachen Brief) lässt sich somit nicht auf die Verwaltungsaktsqualität schließen; umgekehrt ist die förmliche Zustellung allenfalls ein Indiz für das Vorliegen eines Verwaltungsaktes.

Arten des Verwaltungsaktes

Man unterscheidet folgende Arten des Verwaltungsaktes:

Einzelverfügung

Eine Einzelfallentscheidung ist ein Verwaltungsakt der auf gesonderten Umständen, oftmals auf einer "Ausnahmebasis" beruht.

Allgemeinverfügung

Sachbezogene Allgemeinverfügung

Eine Allgemeinverfügung ist ein Verwaltungsakt, der sich an einen bestimmbaren Personenkreis richtet oder die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die Allgemeinheit betrifft. § 35 Alt. VwVfG

Mehrstufiger Verwaltungsakt

Mitwirkung anderer Behörden erforderlich, vgl. Einvernehmen

Mitwirkungsbedürftiger Verwaltungsakt

z.B. Antragstellung oder Entgegennahme einer Ernennungsurkunde erforderlich

Begünstigender Verwaltungsakt

Begründung oder Bestätigung eines Rechts, Beseitigung einer Belastung oder Rechtsbeschränkung, Gewährung einer Sozialleistung

Belastender Verwaltungsakt

verlangt ein Tun, Dulden oder Unterlassen, lehnt einen Antrag ab, beschränkt oder entzieht ein Recht

Verwaltungsakt mit Doppelwirkung

sowohl begünstigend, als auch belastend, z. B. Teilgenehmigung

Verwaltungsakt mit Drittwirkung

neben dem Empfänger ist auch ein Dritter betroffen

Gestaltender Verwaltungsakt

Rechtsverhältnis wird begründet oder geändert

Feststellender Verwaltungsakt

Feststellung eines Rechtsverhältnisses, ohne es zu ändern

Befehlender Verwaltungsakt

enthält ein Gebot oder Verbot

Gewährender Verwaltungsakt

Behörde spricht Leistung zu

Gestattender Verwaltungsakt

enthält Erlaubnis oder Genehmigung

Dinglicher Verwaltungsakt

Bezug zu öff.-rechtl. Eigenschaften oder ihrer Benutzung z. B. Verkehrszeichen

Punkt-Verwaltungsakt

Regelung für einen bloßen Zeitpunkt, beispielsweise die Rücknahme einer Beamtenernennung

Dauer-Verwaltungsakt

Regelung für einen gewissen Zeitraum, beispielsweise ein zeitlich befristetes Verbot

Kettenverwaltungsakt

Regelung die jeden Monat konkludent wieder erlassen wird; z. B. Sozialhilfe

Relativer Verwaltungsakt

den es nach h.M. nicht gibt

Vorläufiger Verwaltungsakt

Sachverhalt ist noch unklar und die Behörde hat aus diesem Grund ihre Regelung unter Vorbehalt erlassen. Die vorläufige Regelung bleibt solange bestehen, bis die Behörde eine Entscheidung trifft

Vorsorglicher Verwaltungsakt

Abwandlung des vorläufigen VA; Unterschied: trifft eine entgütlige Entscheidung

Verwaltungsakte lassen sich nach verschiedenen Gesichtspunkten einteilen. Wesentliche Unterscheidungen sind:

1. nach dem Inhalt
2. nach der Wirkung für den Betroffenen
3. nach der Gesetzesbindung
4. nach der zeitlichen Geltung
5. nach der Beteiligung
6. nach der Form

Unterscheidung nach dem Inhalt

Befehlende Verwaltungsakte

enthalten ein Ge- oder Verbot (Verfügung) oder verpflichten den Betroffenen zu einem bestimmten Verhalten (Tun, Dulden oder Unterlassen)

z. B. Gebot, ein baufälliges Haus abzureißen, Verkehrszeichen eines Polizisten

Gestaltende Verwaltungsakte

begründen, ändern oder beseitigen ein Rechtsverhältnis

z. B. Ernennung, Beförderung oder Entlassung eines Beamten, Erteilung/Entziehung einer Fahrerlaubnis

Feststellende Verwaltungsakte

legen einen Anspruch oder eine rechtserhebliche Eigenschaft einer Person oder Sache verbindlich fest

z. B. Feststellung der Staatsangehörigkeit, Schwerbehindertenausweis

Sonderformen

streitentscheidende Verwaltungsakt

beurkundende Verwaltungsakt

Unterscheidung nach der Wirkung für den Betroffenen

Begünstigende Verwaltungsakt

begründen oder bestätigen ein Recht oder ein rechtlich erheblichen Vorteil

z. B. Bewilligung von Sozialleistungen, Erteilung einer Baugenehmigung

Belastende Verwaltungsakt

wirken sich für den Betroffenen nachteilig aus (Rechtseingriff, Ablehnung einer Vergünstigung)

z. B. Entziehung des Arbeitslosengeldes (ALG), Ablehnung einer Gaststättenerlaubnis, Gebührenbescheid

Verwaltungsakt mit Doppelwirkung

wirken für den Betroffenen sowohl begünstigend als auch belastend

z. B. Entziehung des Kindergeldes aber Bewilligung von Sozialleistungen

Verwaltungsakt mit Drittwirkung

wirken für den Betroffenen begünstigend und einen Dritten belastend

z. B. Baugenehmigung, die Nachbarn in Rechten beeinträchtigt

Unterscheidung nach der Gesetzesbindung

Gebundene Verwaltungsakt

zu deren Erlass die Behörde gesetzlich verpflichtet ist

z. B. Anspruch auf Aufenthaltserlaubnis (§ 25 Abs. 1 oder 2 AufenthG) für anerkannte Asylbewerber oder Flüchtlinge

Ermessensverwaltungsakte

deren Erlass im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde steht

z. B. Erteilung der Aufenthaltserlaubnis nach Ermessen (§ 25 Abs. 5 AufenthG) an ausreisepflichtige Ausländer, die länger als 18 Monate ohne eigenes Verschulden in ihr Heimatland nicht zurückkehren konnten.

Unterscheidung nach dem zeitlichen Regelungsgehalt

Verwaltungsakt mit Dauerwirkung (Dauerverwaltungsakt)

begründen oder ändern für eine gewisse Dauer geltende Rechtsverhältnisse und aktualisieren sich ständig neu

z. B. Rentenbescheid, Baugenehmigung, Gebührenbescheid

Verwaltungsakt ohne Dauerwirkung (Punktverwaltungsakt)

verwirklichen einmalig eine bestimmte Rechtsfolge

z. B. Widerruf, Rücknahme, Ernennung, Entlassung

Unterscheidung nach der Beteiligung

Einseitige Verwaltungsakt

werden ohne Mitwirkung des Betroffenen erlassen

z. B. Widerruf einer Gaststättenerlaubnis, Verbot einer Versammlung

Mitwirkungsbedürftige Verwaltungsakt

werden nur auf Antrag oder mit Zustimmung des Betroffenen erlassen

z. B. Ernennung eines Beamten, Einbürgerung eines Ausländers

Mehrstufige Verwaltungsakt

ergehen mit Zustimmung anderer Behörden

z.B. Erteilung einer Baugenehmigung mit Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde

Unterscheidung nach der Form

Formfreie Verwaltungsakt

können in beliebiger Form (mündlich, schriftlich oder in anderer Weise) erlassen werden

z. B. Verkehrszeichen, Weisungen von Polizeibeamten

Formgebundene Verwaltungsakt

für deren Erlass eine bestimmte Form durch Rechtsvorschrift zwingend vorgeschrieben ist

z. B. Urkundsform (Geburtsurkunde), Schriftform

Unterscheidung nach Regelungsobjekt

		Sachverhalt
		abstrakt	konkret
Adressat	generell	Rechtsnormen	Allgemeinverfügung
	individuell	Verwaltungsakt	Verwaltungsakt

konkret-individuell

ein bestimmter Sachverhalt und ein bestimmter Adressat

z. B. Hausbesitzer XY muss am 27. November 2009 vor seinem Haus kehren

konkret-generell

ein bestimmter Sachverhalt und eine unbestimmte Zahl von Adressaten

z. B. Halteverbot auf der Fahrbahn, d.h. jedem ist an der Stelle wo das Schild aufgestellt wurde das Halten untersagt

abstrakt-individuell

eine unbestimmte Zahl von Sachverhalten und ein bestimmter Adressat

z. B. immer bei Glätte, muss Hausbesitzer XY vor seinem Haus streuen

abstrakt-generell

eine unbestimmte Zahl von Sachverhalten und eine unbestimmte Zahl von Adressaten

z. B. §2 eines fiktiven Gesetzes lautet: "Bei Glätte müssen alle Hausbesitzer streuen"

Formvorschriften

Die Verwaltungsverfahrensgesetze enthalten auch Vorschriften zur Form des Verwaltungsaktes. Danach müssen alle Verwaltungsakte inhaltlich hinreichend bestimmt sein (§ 37 Abs. 1 VwVfG bzw. § 33 SGB X, § 119 AO). Der Bürger als Adressat muss wissen können, was von ihm verlangt wird oder welche Rechte ihm verliehen werden.

Im Übrigen können Verwaltungsakte schriftlich, mündlich, elektronisch oder in sonstiger Weise, etwa konkludent erlassen werden. In sonstiger Weise erlassen ist ein Verwaltungsakt beispielsweise, wenn nur eine kommentarlose Auszahlung einer beantragten Leistung erfolgt (so genannter Schalterakt oder Schalter-VA). Die Behörde hat die Wahl zwischen den verschiedenen Formen und hat unter ihnen nach pflichtgemäßem Ermessen auszuwählen. In vielen Bereichen wird die Form des Verwaltungsaktes aber vorgeschrieben, etwa die Schriftform für Baugenehmigungen, oder die Urkundsform für die Beamtenernennung. In anderen wird eine zu strenge Form unangebracht sein, etwa bei der Verkehrsregelung durch den Polizisten, die kaum schriftlich geschehen kann.

Schriftliche und elektronische Verwaltungsakte müssen die erlassende Behörde erkennen lassen und die Unterschrift oder Namenswiedergabe des Behördenleiters, seines Vertreters oder seines Beauftragten enthalten (§ 37 Abs. 1 VwVfG). Die Unterschrift und die Namenswiedergabe können fehlen, wenn der Verwaltungsakt mit Hilfe automatischer Einrichtungen erlassen wird ("Dieser Bescheid wurde mit Hilfe automatischer Einrichtungen erlassen und ist deshalb auch ohne Unterschrift gültig"). Schriftliche und elektronische Verwaltungsakte müssen auch begründet werden, wenn dies nicht ausnahmsweise einmal unnötig oder unangebracht ist (§ 39 VwVfG).

Für elektronische Verwaltungsakte, soweit gesetzlich zugelassen, gilt die Besonderheit, dass sie vom Adressaten empfang- und lesbar sein müssen. Deswegen kann hier der Adressat die konkrete Form des Verwaltungsaktes bestimmen, wenn die Behörde sich für die elektronische Form entscheidet, und etwa bestimmte Dateiformate ausschließen (§ 3a Abs. 1 VwVfG). Soll mit dem elektronischen Verwaltungsakt eine Schriftformvorschrift erfüllt werden, muss der Verwaltungsakt qualifiziert signiert sein (§ 3a Abs. 2 VwVfG).

Ein schriftlicher Verwaltungsakt muss nur in den gesetzlich vorgesehenen Fällen (z. B. nach § 59 VwGO - Verwaltungsakte einer Bundesbehörde - oder nach § 36 SGB X - Verwaltungsakte einer Sozialbehörde -) mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen sein, die den Empfänger über den zutreffenden Rechtsbehelf (Widerspruch, Klage) aufklärt. Im Übrigen bedarf es keiner Rechtsbehelfsbelehrung. Fehlt die Rechtsbehelfsbelehrung oder ist sie unrichtig, verlängert sich die Frist zur Anfechtung des Verwaltungsaktes auf ein Jahr (§ 58 Abs. 2 VwGO], § 66 Abs. 2 SGG oder § 55 Abs. 2 FGO).

Wirksamkeit

Verwaltungsakte sind nur dann wirksam, wenn sie dem Betroffenen bekanntgegeben wurden. Wird ein Verwaltungsakt mit der Post als einfacher Brief übermittelt, so gilt er am dritten Tag nach Aufgabe als bekanntgegeben, es sei denn, er ist nicht oder zu einem späteren Zeitpunkt zugegangen (§ 41 Abs. 2 VwVfG). Im Streitfalle trägt die Behörde die Beweislast für den Zugang. Bei Zustellung mittels eingeschriebenen Briefes folgt dasselbe aus § 4 VwZG und den entsprechenden landesgesetzlichen Bestimmungen. Im Übrigen (Zustellungsauftrag/Zustellungsurkunde, Einschreiben mit Rückschein) wird der Verwaltungsakt mit der Übergabe des Schriftstücks wirksam.

Von der (äußeren) Wirksamkeit (sozusagen dem "In-der-Welt-Sein" des Verwaltungsaktes) ist seine (innere) Geltung zu unterscheiden. Die Geltung wird durch die Behörde bestimmt. So ist ein Zuwendungsbescheid mit dem Tag der Bekanntgabe zwar wirksam und es laufen ab diesem Zeitpunkt die Rechtsbehelfsfristen; seine innere Geltung entfacht er jedoch erst mit dem festgelegten Beginn seiner Wirkungen ("Ab dem ... erhalten Sie folgende Leistungen"). Fehlt es an der Festlegung eines besonderen Geltungsbeginns sind Wirksamkeitszeitpunkt und Geltungszeitpunkt identisch.

Schreib-, Rechenfehler oder andere so genannte offenbare Unrichtigkeiten führen nicht zur Unwirksamkeit des Verwaltungsaktes, sondern können jederzeit berichtigt werden (§ 42 VwVfG).

Ein Verwaltungsakt bleibt wirksam, solange er nicht aufgehoben wird oder sich durch Zeitablauf oder auf sonstige Weise, etwa durch Wegfall des Regelungsobjektes, erledigt hat (§ 43 Abs. 2 VwVfG). Folglich wird ein Verwaltungsakt nicht schon deshalb unwirksam, weil er rechtswidrig ist. Solange ein Verwaltungsakt wirksam ist, muss er vom Adressaten befolgt werden bzw. kann der Adressat daraus Rechte herleiten, etwa das Recht, Auto zu fahren bei einer Fahrerlaubnis. Mit der Rücknahme und dem Widerruf gem. § 48 und § 49 VwVfG gibt das Verwaltungsverfahrensrecht der Behörde die Möglichkeit, einen Verwaltungsakt aufzuheben.

Keine Wirksamkeit entfaltet der nichtige Verwaltungsakt (§ 43 Abs. 3 VwVfG), der jedoch ein absoluter Ausnahmefall ist. Für die Nichtigkeit ist insbesondere nicht der einfache Rechtsverstoß ausreichend. Vielmehr muss der Verwaltungsakt unter einem besonders schwerwiegenden Fehler leiden, der bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommender Umstände zudem offensichtlich sein muss (§ 44 Abs. 1 VwVfG).

Ein Verwaltungsakt, der nicht mehr mit einem Rechtsbehelf angefochten werden kann, erlangt Bestandskraft.

Rechtsschutz

Beim Rechtsschutz ist zunächst zwischen folgenden Ausgangssituationen zu unterscheiden:

• Der Empfänger eines belastenden Verwaltungsakts möchte sich gegen diesen zur Wehr setzen.
  Beispiele hierfür: Gegenüber dem Erbauer eines ohne Genehmigung errichteten Wochenendhäuschens wird angeordnet, dieses abzureißen. Einem Gewerbebetrieb wird aufgegeben, die Belastung des Firmengrundstücks mit Altlasten durch einen Gutachter untersuchen zu lassen.
• Der Empfänger eines ablehnenden Bescheids begehrt den Erlass eines ihn begünstigenden Verwaltungsakts.
  Beispiele hierfür: Dem Abiturient wird die Einschreibung in ein Studienfach verweigert. Ein Glühweinverkäufer erhält keinen Standplatz auf dem städtischen Weihnachtsmarkt zugewiesen.

Beiden Situationen gemein ist aber, dass in der Regel ein Vorverfahren, im allgemeinen Verwaltungsrecht das Widerspruchsverfahren nach §§ 68 ff. VwGO, in Abgabensachen der Einspruch nach §§ 347 ff. AO durchzuführen ist, bevor ein Gericht angerufen werden kann. Widerspruch (bzw. Einspruch) ist in der Regel innerhalb einer Frist von einem Monat zu erheben (§ 70 VwGO) bzw. einzulegen (§ 356 AO). Daraufhin überprüft die Behörde den Verwaltungsakt und es ergeht entweder ein Abhilfebescheid, wenn der Widerspruch anerkannt wird, oder eine zumeist andere, höhere Behörde wird mit dem Fall befasst. Diese erlässt dann einen Widerspruchsbescheid. Im Rahmen der Verwaltungsmodernisierung sind viele Bundesländer dazu übergegangen, das Vorverfahren abzuschaffen oder bei der Ursprungsbehörde durchzuführen.

Wie in der dem Verwaltungsakt anhängenden Rechtsbehelfsbelehrung ausgeführt, hat der Empfänger einen Monat (also nicht vier Wochen!) nach Bekanntgabe Zeit (sofern keine andere spezialgesetzliche Regelung "lex specialis" vorliegt), diesen Rechtsbehelf zu ergreifen. Bekanntgabe liegt vor, wenn dem Adressaten die Maßnahme mit dem Willen der Behörde offiziell eröffnet wurde, etwa übersandt oder zugestellt. Bei postalisch oder elektronisch nur übermittelten (nicht zugestellten) Verwaltungsakten gilt die Drei-Tages-Sonderregel des § 41 Abs. 2 VwVfG: Der Verwaltungsakt gilt mit dem dritten auf die Absendung folgenden Tage als bekannt gegeben; es sei denn er ist nicht oder später zugegangen.

Die Monatsfrist bemisst sich im Allgemeinen nach § 57 i. V. m. der ZPO und den § 187, § 188 BGB: Die Frist läuft an dem Tag des Folgemonats ab, der seiner Bezeichnung nach dem Tag entspricht, in den die Bekanntgabe fällt. Ein Beispiel für einen per einfachen Brief übermittelten Verwaltungsakt: Bescheid vom 3. Mai, zur Post gegeben am 4. Mai, im Briefkasten am 6. Mai, gelesen am 8. Mai. Hier läuft die Monatsfrist am 7. Juni um 24:00 Uhr ab: Die Bekanntgabe ist Absendung plus drei Tage, also der 7. Mai um 24:00 Uhr. Dass der Bescheid schon vorher im Briefkasten war, ist zugunsten des Bürgers unschädlich (Ausnahme: bei brandenburgischen Landesbehörden [§ 7 BrandbgVwVfG], wenn der frühere Zugang nachgewiesen ist); dass er erst am 8. Mai gelesen wurde, fällt in den Verantwortungsbereich des Bürgers. Die Monatsfrist endet an dem Tag des Folgemonats Juni, der seiner Zahl nach dem Bekanntgabetag entspricht, also dem 7. Juni um 24:00 Uhr.

Eine Sonderregel besteht, wenn die Frist am Wochenende oder an einem Feiertag endet: Dann gilt der nächste Werktag als Fristende.

Ist ein Vorverfahren aus Sicht des Empfängers des belastenden Verwaltungsakts oder des Ablehnungsbescheids erfolglos verlaufen, kann er nun Rechtsschutz vor den zuständigen Gerichten suchen.

Rechtsbehelfe gegen belastende Verwaltungsakte

Rechtsmittel gegen belastende Verwaltungsakte (Beispiel: Abrissanordnung der Bauaufsichtsbehörde, Verbot einer gewerblichen Betätigung) sind bei allgemeinen Verwaltungsakten und analog nach anderen Gesetzen bei Abgabenangelegenheiten (Steuersachen):

• die Erhebung des Widerspruchs (§ 68 VwGO), wenn ein Widerspruchsverfahren gesetzlich vorgesehen ist. Die in § 68 VwGO grundsätzlich vorgesehene Durchführung des Widerspruchsverfahrens ist in den letzten Jahren sowohl im Bereich der Bundes- als auch der Landesgesetzgebung weitgehend abgeschafft worden.
• die Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1, 1. Var. VwGO, § 40 FGO
  War der Widerspruch bzw. Einspruch nicht erfolgreich, kann der Empfänger des Verwaltungsaktes die Entscheidung anfechten. Die Verwaltungsgerichtsbarkeit oder – in Abgabenangelegenheiten – die Finanzgerichtsbarkeit überprüft dann die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes. Findet ein Vorverfahren nicht statt, ist unmittelbar Anfechtungsklage zu erheben.
• Die Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO)
  Hat sich der Verwaltungsakt durch Zeitablauf, Vollzug, Widerruf oder Rücknahme erledigt, ist eine Anfechtungsklage nicht mehr möglich, da kein Rechtsschutzbedürfnis des Klägers mehr besteht. In diesem Fall hat der Kläger die Möglichkeit, die Klage umzustellen oder von vornherein die Fortsetzungsfeststellungsklage zu erheben, wenn sich der Verwaltungsakt bereits vor Klageerhebung erledigt hat. Durch diese Klage wird der Verwaltungsakt nicht mehr aufgehoben, stattdessen wird lediglich festgestellt, dass sein Erlass rechtswidrig war. Sie ist daher nur zulässig, wenn besondere Gründe vorliegen, die es gerechtfertigt erscheinen lassen, das Verwaltungsgericht mit dieser Fragestellung zu befassen. Dies ist insbesondere der Fall bei Wiederholungsgefahr, einem besonderen Rehabilitationsinteresse, wenn die Feststellung für einen Amtshaftungsprozess relevant ist oder eine wesentliche Grundrechtsposition beeinträchtigt wurde. Bei Erledigung des belastenden Verwaltungsakts vor Klageerhebung ist § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO wegen der Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG analog anzuwenden.

Rechtsbehelfe gegen Verwaltungsakte haben in der Regel aufschiebende Wirkung (§ 80 Abs. 1 VwGO). Das bedeutet: Bis zum Ablauf der Rechtsbehelfsfrist oder, wenn ein Rechtsmittel eingelegt ist, bis zum Ablauf des Rechtsbehelfsverfahrens, ist die Vollziehbarkeit des Verwaltungsaktes gehemmt, er muss (noch) nicht beachtet werden und verleiht noch keine Rechte. In bestimmten Fällen, wie dem oben erwähnten Winken des Polizisten, und auch in Steuersachen, gilt dies nicht. Solche Verwaltungsakte sind sofort vollziehbar. Auch kann die erlassende Behörde den Verwaltungsakt im Einzelfall selbst für sofort vollziehbar erklären (§ 80 Abs. 2 Nr. 4, Abs. 3 VwGO). Das ist etwa bei Versammlungsverboten bekannt, die ja zumeist rasch vollziehbar sein sollen. In einem solchen Fall kann das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs oder einer Klage gegen den Verwaltungsakt auf Antrag anordnen bzw. wiederherstellen (§ 80 Abs. 5 VwGO). Dabei berücksichtigt es zumeist die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes. In vielen Bereichen, wie etwa dem Versammlungs- oder dem Ausländerrecht, ist dieser so genannte vorläufige Rechtsschutz aufgrund der zeitlichen Situation oft der einzig wirksame Rechtsschutz.

In wichtigen Bereichen des Verwaltungsrechts sind aber Rechtsbehelfe gegen Verwaltungsakte nicht mit aufschiebender Wirkung versehen, da der Grundsatz der aufschiebenden Wirkung durch ein Gesetz ausgeschlossen wird. Dies ist zum Beispiel im Baugesetzbuch (BauGB) geschehen. Dort wird geregelt, dass ein Rechtsbehelf eines Dritten (meist eines Nachbarn) keine aufschiebende Wirkung hat (§ 212a BauGB). Damit kehrt der Gesetzgeber die Initiativpflicht, einen Eilrechtsschutzantrag nach § 80 Abs. 5 VwGO zu stellen und zugleich ein Kostenrisiko zu übernehmen, um: Nicht der Bauherr ist es, der wegen des Drittwiderspruchs des Nachbarn und der eingetretenen aufschiebenden Wirkung nicht bauen kann. Da die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Nachbarn nach § 212a BauGB gerade entfällt, ist es der Nachbar, der nun mit einem Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO tätig werden muss, um die Realisierung des Bauvorhabens einstweilen zu verhindern. Erst wenn der Eilantrag Erfolg hat, greift ein Baustopp ein. Wegen § 212a BauGB genügt es nicht, lediglich Widerspruch zu erheben. Notwendig ist zusätzlich immer auch der Gang zu Gericht, oft die Einschaltung eines Rechtsanwalts und im Unterliegensfalle die Übernahme der nicht unerheblichen Anwalts- und Gerichtskosten.

Rechtsbehelfe, um den Erlass eines Verwaltungsakts zu erzwingen

Will der Empfänger eines ablehnenden Bescheids den begehrten Verwaltungsakt vor Gericht erzwingen, eröffnen sich folgende Rechtsmittel:

• Die Verpflichtungsklage gemäß § 42 VwGO
  Mit der Verpflichtungsklage erreicht der Kläger, die von der Behörde ausgesprochene Ablehnung der Vornahme eines Verwaltungsaktes zu überprüfen. Das Klageziel ist die Verpflichtung zum Erlass der abgelehnten Verwaltungsaktes. Inzident wird zugleich die Ablehnung überprüft. Daher heißt diese Form der Verpflichtungsklage auch Versagungsgegenklage. Besteht ein Anspruch auf Erlass des begehrten Verwaltungsaktes, wird die Verwaltung durch Urteil dazu verpflichtet, diesen zu erlassen (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).
  Kann die Angelegenheit vom Gericht nicht spruchreif gemacht werden, weil zwar die tatbestandlichen Anspruchsvoraussetzungen erfüllt sind, auf der Rechtsfolgenseite der Norm aber eine Ermessensausübung der Behörde erforderlich ist, hebt das Gericht nur die behördliche Ablehnung auf und spricht gegenüber der Behörde die Verpflichtung aus, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Das ist notwendig, weil es dem Gericht untersagt ist, sein eigenes Ermessen an das der Behörde zu setzen (§ 114 VwGO). Ein solches Urteil nennt man Bescheidungsurteil (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Wird der Klageantrag von vornherein auf eine solche Neubescheidung beschränkt, nennt man eine solche Klage Bescheidungsklage.
• Eine besondere Form der Verpflichtungsklage ist die so genannte Untätigkeitsklage. Lehnt die Behörde den Erlass des begehrten Verwaltungsakts nicht einmal mehr ab, sondern entscheidet „ohne zureichenden Grund in angemessener Frist“ gar nicht, kann der Bürger nach § 75 VwGO auch ohne einen ablehnenden Bescheid und damit auch ohne Vorverfahren auf Erlass des Bescheides klagen. Die Klage kann nicht vor Ablauf von drei Monaten seit Antragsstellung erhoben werden, außer wenn wegen besonderer Umstände des Falles eine kürzere Frist geboten ist.
• Die Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO
  Hierbei ist § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog anzuwenden, da die sog. Verpflichtungsfortsetzungsfeststellungsklage keine Stütze in der entsprechenden Vorschrift findet. Diese Analogie ist allgemein insbesondere wegen der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG anerkannt. Die Fortsetzungsfeststellungsklage in Verpflichtungsfällen kommt in Betracht, wenn sich der Anspruch auf Erlass eines Verwaltungsaktes durch Zeitablauf oder anderweitig erledigt hat (Beispiel: Der Anspruch auf Zulassung eines Glühweinstandes auf dem städtischen Weihnachtsmarkt hat sich mit der Schließung desselben erledigt.) Auch hier müssen wieder besondere Gründe vorliegen, um das Gericht jetzt noch, nachdem der konkrete Anspruch nicht mehr durchgesetzt werden kann, mit der Feststellung zu befassen, dass die Ablehnung des begehrten Verwaltungsakts rechtswidrig war. Ein Grund könnte z. B sein, dass in naher Zukunft der gleiche oder ein ähnlicher Verwaltungsakt (Ablehnung) durch die Behörde zu erwarten ist. Erledigt sich der begehrte Verwaltungsakt vor Klageerhebung, so ist § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO in doppelter Analogie (weil der gesetzlich geregelte Fall zum einen nur reine Anfechtungssituationen betrifft und zum anderen eine Erledigung nach Klageerhebung voraussetzt) anzuwenden.

Siehe auch

• Fiktiver Verwaltungsakt
• Verwaltungsverfahrensgesetz der Bundesrepublik Deutschland (VwVfG) und Landesverwaltungsverfahrensgesetz (LVwVfG) des jeweiligen Bundeslandes

Literatur

• Detterbeck, Steffen: Allgemeines Verwaltungsrecht mit Verwaltungsprozessrecht 9. Auflage, München 2011, ISBN 978-3-406-60087-6.
• Hofmann, Gerke: Allgemeines Verwaltungsrecht, mit Bescheidtechnik ... 10. Auflage. Stuttgart 2010, ISBN 978-3-555-01510-1.
• Christian Bumke: Verwaltungsakte. In: Wolfgang Hoffmann-Riem, Eberhard Schmidt-Aßmann, Andreas Voßkuhle (Hrsg.): Grundlagen des Verwaltungsrechts. Bd. II (GVwR II). C.H. Beck, München 2008, S. 1031–1153, ISBN 978-3-406-54718-8.
• Dörte Herrmann: Aus dem Leben eines Verwaltungsakts, ZJS 01/2011, 25 (pdf-Datei)
• Markus Engert: Die historische Entwicklung des Rechtsinstituts Verwaltungsakt. Frankfurt am Main 2002, ISBN 3-631-39690-2.
• Ipsen: Allgemeines Verwaltungsrecht, mit Grundzügen des Verwaltungsprozessrechts. 4. Auflage. München 2005, ISBN 3-452-26033-X.
• Schmidt/Wieditz: Verwaltungsrecht praktisch dargestellt, Lehr- und Arbeitsbuch, 4. Auflage 2009, Verlag Lernen mit Erfolg, Espenau, [e-mail]
• Maurer, Hartmut: Allgemeines Verwaltungsrecht, 18. Auflage, München 2011, 3. Teil. Das Verwaltungshandeln: Der Verwaltungsakt

Weblinks

• Der Verwaltungsakt im System der Handlungsinstrumente der Verwaltung - Übersicht von Mario Martini (PDF-Datei; 91 kB)

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