Single European Sky

Single European Sky

Single European Sky (kurz: SES, dt.: einheitlicher europäischer Luftraum) beschreibt die Anstrengungen der Europäischen Kommission seit Ende der 1990er Jahre, den europäischen Luftraum unter dem Gesichtspunkt der Optimierung der Verkehrsströme neu zu strukturieren und dabei dessen Zersplitterung durch nationale Landesgrenzen und Interessen aufzulösen, indem eine begrenzte Anzahl von funktionellen Luftraumblöcken (engl. Functional Airspace Blocks, FABs) geschaffen wird. Das Projekt wird durch Eurocontrol innerhalb des EU-Projekts SESAR mit den Projektpartnern und in enger Abstimmung mit der ICAO durchführt.

Inhaltsverzeichnis

Die Ausgangssituation

In Europa fügen sich verschiedene Systeme zu einem stark zersplitterten Flickenteppich zusammen und erschweren somit eine moderne und kundenorientierte Flugsicherung. Die Flugsicherung wird in Europa von etwa 50 Flugverkehrskontrollstellen, einigen hundert Anflugskontrollstellen und Kontrolltürmen in über 650 Sektoren[1] überwacht, deren Grenzverläufe sich oft den Ländergrenzen anpassen müssen und dadurch in ihrer Funktionalität eingeschränkt sind. Beim Einfliegen in einen neuen Sektor muss ein Pilot die Funkfrequenz ändern und zum nächsten Fluglotsen Kontakt aufnehmen.[2] Er braucht grünes Licht von allen betroffenen Behörden, die dem Flugzeug Flugroute und Flughöhe vorschreiben. Abhängig von den Prozeduren, wie eine Zone zu durchfliegen ist und meteorologischen Zuständen ändern sich Flugrichtung, Fluggeschwindigkeit und Flughöhe fortlaufend. Der Wechsel von einem Sektor in den nächsten funktioniert nur auf Grundlage umfassender Vereinbarungen zwischen den Kontrollzentren.

Der zivile Luftverkehr muss Militärzonen ausweichen. Je nachdem, ob eine Zone aktuell offen oder gesperrt ist, ergibt sich eine neue Flugsicherungssituation.

Eng verbunden mit der geographischen Fragmentierung ist das verschachtelte Kontrollsystem, mit dem der Luftraum überwacht wird. 1999 gab es noch 41 nationale Flugsicherungen, die sich um die Überwachung der jeweiligen Lufthoheit kümmerten. Selbst wenn es drei Jahre später, im Jahr 2002, nur noch 17 Flugsicherungen waren, verursachen heute immer noch 27 verschiedene Flugsicherungssysteme[3] einen häufigen Wechsel der zuständigen Flugkontrollzentren und verhindern eine sichere und kosteneffiziente Flugabwicklung. Im Vergleich mit anderen Flugsicherungssystemen der Welt fällt auf, dass Europa in Sachen Reibungslosigkeit und damit verbundener Pünktlichkeit, Kosteneffizienz, Produktivität und Sicherheit schlecht abschneidet. Obwohl beispielsweise die USA doppelt so viele Flüge abwickeln wie Europa, gibt es dort 74 Prozent weniger Verspätungen und Flugsicherungskosten.[4][5]

In Europa - wie allerdings auch in den Vereinigten Staaten - gibt es zudem viele Militärzonen, die ständig oder teilweise für zivile Fluggesellschaften gesperrt sind. Ein Flug von Berlin nach Madrid muss einen enormen Umweg fliegen, um die weiträumigen Militärzonen in Frankreich und Deutschland zu meiden. Dadurch entstehen zehntausende zusätzlicher Flugstunden, die das Flugaufkommen in Europa weiter ansteigen lassen und die Umwelt zusätzlich belasten. Das für Flugpassagiere deutlichste Problem sind die damit verbundenen Verspätungen, die prozentual immer weiter zunehmen. Pro Tag passieren rund 25.000 Flugzeuge den europäischen Luftraum. Davon verspäten sich im Schnitt etwa 5.000 Flugzeuge, das heißt jeder fünfte Flug verzögert sich – durchschnittlich um 22 Minuten.[6] Kann ein Flugzeug nicht rechtzeitig starten oder landen, liegt das meist am übervollen Luftraum über Europa. Dabei wird das Verkehrsaufkommen in der Luft in den nächsten Jahren weiter expandieren.

Weil zudem jeder Flugsicherungsdienstleister in rechtlichen und behördlichen Rahmenbedingungen mit nationalen Luftraumregelungen und Ablaufprozeduren arbeitet, gibt es weit auseinander klaffende Leistungen in Sachen Luftsicherheit, Kapazität und Kosteneffizienz. Besonders das unterschiedliche Sicherheitsniveau der einzelnen Kontrollzentren ist ein Problem. Nur ein Drittel der EU-Mitgliedsstaaten kann derzeit zufriedenstellende Unfall-Berichte veröffentlichen[3], die eine wichtige Grundlage für jedes Sicherheitsmanagement darstellen. Im globalen Vergleich müssen selbst die flächengrößten EU-Mitglieder zwar nur sehr wenig Luftraum, dafür jedoch umso mehr Flüge kontrollieren. Unter Berücksichtigung des ungeheuren Flugaufkommens in der Europäischen Union wird deutlich, dass die Flugsicherungszentren bald an ihre Kapazitätsgrenzen stoßen werden.

Durch die Fragmentierung des europäischen Luftraums ergibt sich darüber hinaus ein Kostenproblem.[7] Nach Schätzungen von Eurocontrol, der 1963 von sechs EU-Mitgliedern gegründeten europäischen Organisation zur Entwicklung eines übergangslosen, paneuropäischen Flugsicherungssystems, belaufen sich die aufgrund von Zersplitterung und Ineffizienz entstehenden Kosten auf etwa eine Milliarde Euro pro Jahr.[8] Dazu kommen hohe Unterhaltungskosten für die Flugsicherungszentren, die durch Rationalisierung der einzelnen Kontrollstellen erheblich gesenkt werden könnten. Eine Kostenreduzierung ist nicht zuletzt auch deswegen notwendig, weil Luftfahrtunternehmen einen geringen Gewinnspielraum und damit einen hohen Kostendruck haben.

Ein weiterer Punkt ist die Unflexibilität in Sachen Verwaltung der einzelnen Kontrollzentren. Jedes Zentrum muss ständig mit einem Team von Fluglotsen besetzt sein, die zwei bis vier Jahre brauchen, um in einer akzeptablen Zahl von Sektoren einsetzbar zu sein. Das mündet in geringer Produktivität, wobei auf eine Flugsicherungsstunde je nach Umständen in der jeweiligen Flugverkehrskontrollstelle im Durchschnitt 0,1 bis 1,6 Flugstunden kommen.[9] Dazu kommt eine übermäßige Vielfältigkeit interner Verwaltungssysteme wie Betriebssystemen oder Programmiersprachen.[5] Des Weiteren wirkt sich die Situation hemmend auf die Entwicklung neuer Technologien aus. Das Luftverkehrsmanagement ist in Europa vergleichsweise ein Nischenmarkt, sodass Flugzeugausrüster wenig Motivation haben, neue Technologien zu entwickeln, und stattdessen auf maßgeschneiderte Systeme setzen.

Das Programm

Rahmenbedingungen

Die Europäische Gemeinschaft erkannte das Problem der Fragmentierung des europäischen Luftraums in den späten 1990er Jahren. Bis Oktober 2001 erarbeitete eine von der Kommission eingesetzte Gruppe hochrangiger Vertreter militärischer und ziviler Flugsicherungsstellen – die High Level Group – zusammen mit Vertretern der Branche und der Gewerkschaften ein Paket von Vorschlägen zum Flugverkehrsmanagement. Es wurde ein Masterplan erstellt, der die vorzunehmenden Schritte aufzeigt.

Das Projekt wurde dabei in drei Arbeitsphasen eingeteilt. Von 2005 bis 2008 wird von einer „Definitionsphase“ gesprochen. Dort wird ermittelt, welchen Anforderungen das Projekt gerecht werden muss. Es wird geprüft, welche Maßnahmen ergriffen werden müssen, um die ermittelten Anforderungen zu erreichen. Von 2008 bis 2013 soll sich die „Entwicklungsphase“ anschließen. Darin werden unter anderem die konkreten Schritte festgelegt, die zur Umsetzung des Projekts notwendig sind. Weiterhin werden die rechtlichen Grundlagen für die Umsetzung dieser Schritte vorbereitet. Von 2014 bis 2020 soll die „Umsetzungsphase“ die Planungen der vorangegangenen Phasen umsetzen und somit einen „Single European Sky“ schaffen. Die Planung bis Ende 2008 wird in der folgenden Grafik veranschaulicht.

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Im Jahr 2002 trat die Europäische Kommission der Eurocontrol bei, damit die Umsetzung des gemeinsamen Projektes „Single European Sky“ effizienter erfolgen kann. Bis zu diesem Zeitpunkt befasste sich die Eurocontrol bereits mit dem Thema, hatte aber keine Berechtigungen zur Rechtsetzung oder Anwendung von Sanktionen. Im darauf folgenden Jahr wurde von diesen beiden Partnern ein Vertrag über ihre Kooperation unterzeichnet.

Als Ziele des Projekts wurden die Verbesserung der Sicherheitsstandards, die Erhöhung der Kapazität, die Minimierung von Verspätungen und die Schaffung rechtlicher Rahmenbedingungen festgesteckt. Verkehrsströme sollen optimiert und eine bessere Kompatibilität der technischen Systeme erreicht werden. Dazu mussten auch einheitliche Fluglotsenlizenzen eingeführt werden. Der Flugverkehr solle sich stärker an der Nachfrage und nicht an nationalen Grenzen orientieren. Die Einflussgebiete der Flugsicherung sollen vergrößert werden, um die Effizienz zu erhöhen. Zudem sollen militärische Belange berücksichtigt werden.

Verordnungen

Bevor konkrete Rechtsnormen konstruiert werden können, müssen sich alle Beteiligten auf „Spielregeln” einigen. Dazu gehört, dass zunächst alle Parteien angehört werden. Ein Ausschuss tritt danach mit Wirtschaft und Gesellschaft in einen Dialog. Dieser Ausschuss setzt sich aus jeweils zwei Vertretern jedes Mitgliedsstaates und einem Vertreter der Kommission zusammen, der den Vorsitz führt.

Damit das Projekt kontrollierbar bleibt, hat die Kommission regelmäßig Berichte vorzulegen, Eurocontrol hilft bei der Leistungsüberprüfung. Den ersten Bericht hat die Kommission im Jahr 2007 auf der Grundlage eines von der Eurocontrol gegründeten Arbeitsgruppe, der Performance Review Commission, erarbeiteten Gutachtens vorgelegt. Wird der aufzustellende Zeitplan nicht eingehalten oder arbeitet Eurocontrol nicht zufriedenstellend, kann die Kommission Alternativmaßnahmen ergreifen. Zur Beratung der Kommission wird der Industry Consultation Body gegründet. Die Industrie kann damit Know-How beisteuern und ihre Meinung bezüglich des Zeitplans, der Zusammenarbeit und verschiedener Abläufe darstellen. In den Ländern werden nationale Aufsichtsbehörden eingerichtet, die unabhängig gegenüber Flugsicherungsorganisationen sein sollten.

Die ICAO macht Vorgaben, die in den Verordnungen berücksichtigt werden müssen.

Nachdem diese Vorbereitungen getroffen waren, wurde im März 2004 ein Paket von Vorschlägen verabschiedet, das neben einer Rahmenverordnung zur Schaffung des einheitlichen europäischen Luftraums drei weitere Verordnungen über die Erbringen von Flugsicherungsdiensten, die Ordnung und Nutzung des Luftraumes und die Interoperabilität des Flugverkehrsmanagementnetzes enthält. Diese Vorschläge haben regulativen Charakter. In dieser Rahmenverordnung[10] wird die Bedeutung des Eintritts der Gemeinschaft in Eurocontrol unterstrichen. Überschneidungen könnten so vermieden und Konzepte abgestimmt werden. Synergieeffekte würden genutzt. Der einheitliche Luftraum soll in Einklang mit den Verpflichtungen, die sich aus dieser Mitgliedschaft ergeben, geschaffen werden. Auch die Vorgaben der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation ICAO werden berücksichtigt.

In der „Verordnung über die Erbringung von Flugsicherungsdiensten“[11] wurden gemeinsame Regeln für die Ausführung dieser Dienste festgehalten. Um die Qualität der Dienste zu sichern, wird ein einheitliches Zertifizierungssystem geschaffen. Diese Zeugnisse mit Rechten und Pflichten werden durch eine nationale Aufsichtsbehörde ausgegeben und regelmäßig kontrolliert.

Flugsicherungsorganisationen dürfen mit geprüften Dienstleistern zusammenarbeiten, haben dies aber der nationalen Aufsichtsbehörde mitzuteilen. Betrifft die Zusammenarbeit einen Wetterdienst, sind die Mitgliedstaaten in Kenntnis zu setzen. Betrifft es Flugverkehrsdienste wie Fluginformationsdienste, Flugalarmdienste, Flugverkehrsberatungsdienste, Flugverkehrskontrolldienste, Bezirks-, Anflug- oder Flugplatzkontrolldienste, wird der Staat informiert. Für die Erbringung von Flugverkehrsdiensten haben die Mitgliedstaaten zu sorgen und der Kommission ihre Entscheidungen mitzuteilen. Wählt ein Staat einen nicht zertifizierten Flugsicherungsdienst, sollen ebenfalls die Kommission und die Mitgliedstaaten unterrichtet werden. Den nationalen Aufsichtsbehörden wird zudem die Aufgabe zugewiesen, die Sicherheit und Effizienz der Flugsicherungsorganisationen zu überwachen und Inspektionen durchzuführen. Sie sind dazu angehalten, länderübergreifend zusammenzuarbeiten. Die nationalen Aufsichtsbehörden können außerdem anerkannte Organisationen bestimmen und mit Inspektionsaufgaben beauftragen, wenn die Organisation die im Anhang der Verordnung niedergeschriebenen Anforderungen erfüllt.

Zur finanziellen Kontrolle werden von Mitgliedstaaten Behörden ernannt. Sie prüfen die Rechnungslegung der Dienstleister. Flugsicherungsorganisationen legen einen jährlichen Geschäftsbericht vor. Die Verordnung enthält des Weiteren Regelungen zur Erhebung und Nutzung von Gebühren, die für den Luftraumnutzer anfallen.

Die „Verordnung über die Ordnung und Nutzung des Luftraums“ hat zum Ziel, einen stärker integriert betriebenen Luftraum zu schaffen und durch die Festlegung gemeinsamer Verfahren in Sachen Gestaltung, Planung und Verwaltung die Sicherheit und Effizienz des Flugverkehrsmanagements zu sichern. Ein Anliegen dieser Verordnung ist die Schaffung eines einzigen europäischen Fluginformationsgebietes für den oberen Luftraum (EUIR), der weitere europäische Staaten beinhalten und durch die ICAO anerkannt werden soll. Die Grenze zwischen dem unteren und oberen Luftraum wird bei 8700 Metern festgelegt. Durch gemeinsame Festlegungen können grenzübergreifende Kontrollbereiche neu festgelegt werden. Der obere Luftraum soll in funktionelle Luftraumblöcke umgestaltet werden.

Zur Schaffung funktioneller Luftraumblöcke standen zwei Ansätze zur Diskussion. Obwohl das Europäische Parlament einen Top-Down-Ansatz vorschlug, bei dem die Entwicklung hin zum „Single European Sky“ zentral von der Europäischen Gemeinschaft koordiniert werden sollte, einigte es sich mit dem Europäischen Rat auf das Bottom-up-Verfahren. Dabei sind die Mitgliedstaaten der EU laut Artikel 5 der Luftraum-Verordnung[12] dafür verantwortlich, funktionelle Luftraumblöcke einzurichten. Es stehen ihnen die Mittel der politischen und ökonomischen Unterstützung zur Verfügung.

Für die Bildung eines funktionellen Luftblocks gelten verschiedene Kriterien. Sicherheitsanalysen müssen durchgeführt, Kosten-Nutzen-Analysen aufgestellt werden, eine reibungslose Übergabe der Zuständigkeit muss gewährleistet sein. Die Strukturen des oberen und unteren Luftraums müssen miteinander vereinbar sein. Des Weiteren äußert sich die Verordnung zur Einrichtung von Sektoren im oberen Luftraum und zur flexiblen Luftraumnutzung, bei dem die Aufteilung des Raumes in zivile und militärische Bereiche vermieden werden soll.

Die „Verordnung über die Interoperabilität des Flugverkehrsmanagementnetzes“[13] verfolgt das Ziel, die Kompatibilität der Systeme, Komponenten und Verfahren zu gewährleisten und die koordinierte Einführung neuer Technologien sicherzustellen. Dabei sollen alle sich im Betrieb befindlichen Systeme die im Anhang der Verordnung festgehaltenen Bestimmungen bis 2011 erfüllen. Neue Systeme sollen seit Oktober 2005 bereits den neuen Standards folgen. Bei diesen Bestimmungen handelt es sich um Festlegungen in den Bereichen nahtloser Betrieb, Unterstützung neuer Betriebskonzepte, Sicherheit, Koordinierung zwischen zivilen und militärischen Stellen, Umweltbelange, Grundsätze für die Logikarchitektur der Systeme und Grundsätze der Systemauslegung.

Die Flugsicherungsorganisationen überprüfen die Systeme bezüglich der Einhaltung der Anforderungen in Bezug auf die Interoperabilität und stellen EG-Prüferklärungen aus, die sie der nationalen Aufsichtsbehörde vorlegen. Diese haben das Recht bei Nichteinhaltung der Vorschriften ein System zu beschränken oder zu verbieten. Ist dies notwendig, muss der Mitgliedstaat eine Begründung an die Kommission schicken, die dann nach Konsultation der Beteiligten prüft, ob das Verbot oder die Einschränkung gerechtfertigt ist. Sollte dies der Fall sein, unterrichtet sie alle Mitgliedstaaten. Ist dies nicht der Fall, bittet sie den betreffenden Staat um Rücknahme. Im April 2006 folgt eine Richtlinie, mit der gemeinsame Standards in der Ausbildung und Zulassungsvoraussetzung für Fluglotsen eingeführt werden.[14]

Ein weiterer Schritt zur Vereinheitlichung des Luftraums erfolgt im Mai 2006 mit der Verordnung über die Luftraumklassifizierung für Sichtflüge.[15] Oberhalb der Flugfläche 195, also ab sechs Kilometern, wird der Luftraum als Luftraumklasse C eingestuft, wobei die Einteilung von A bis G Auskunft über die Kontrolle der Luftraumabschnitte gibt. Für VFR-Flüge, also Flüge nach Sichtflugregeln[16] bringt diese Verordnung eine Vereinfachung, ausländische Piloten können die Regelungen besser durchschauen.

Functional Airspace Blocks

Bis 2012 soll der europäische Luftraum in folgende neun Blöcke aufgeteilt werden, welche die nationalen Bereiche ablösen bzw. wie angegeben zusammenfassen werden:[17]

SES in Deutschland

Mit dem Ziel, Deutschland an der Verwirklichung des einheitlichen Europäischen Luftraums zu beteiligen, plante die Bundesregierung die Teilprivatisierung der Deutschen Flugsicherung (DFS). Die Beteiligung des Bundes von bisher 100 Prozent sollte auf 25,1 Prozent zurückgefahren werden. Als Grund für das Vorhaben gab die Bundesregierung die Annahme an, dass eine Orientierung der DFS hoheitlichen, das heißt rein nationalen Vorgaben einer Internationalisierung des Luftraumes im Wege stehe. Dem Gesetzesvorhaben, mit dem die Privatisierung in die Wege geleitet werden sollte, verweigerte am 23. Oktober 2006 Bundespräsident Horst Köhler seine Unterschrift; er stufte das Vorhaben als nicht verfassungskonform. Später revidierte die Bundesregierung ihren Standpunkt; die DFS blieb zu 100 % in öffentlichem Besitz (siehe auch hier).

Sonstiges

Die Aschewolke des Vulkans Eyjafjallajökull veranlasste 2010 das Luftfahrt-Bundesamt, den deutschen Luftraum für den Flugverkehr zu sperren. Auf europäischer Ebene galten und gelten aber weniger strenge Richtlinien; Eurocontrol und das Vulkanasche-Zentrum in London haben als Grenzwert 4 mg Asche/Liter. Dies und der Ausbruch des Vulkans Grimsvötn in Island im Mai 2011 machten der Öffentlichkeit erneut bewusst, das wichtige Kompetenzen im europäischen Luftraum nach wie vor zersplittert sind.[18]

Einzelnachweise

  1. Performance Review Report 8, Brüssel, 2006, nur Dienstleister der Europäischen Gemeinschaft
  2. Die Transitzeiten je Dienstleister variieren abhängig von den zu kontrollierenden Sektoren von 7,2 Minuten für Belgocontrol und 39,5 Minuten für AENA, der Betreibergesellschaft der spanischen Flughäfen
  3. a b „A mid-term status report“, Sachzustandsbericht der Europäischen Kommission, Stand März 2007
  4. „Nationale Grenzen überwinden“, Artikel der Lufthansa, Juli 2004, S. 6
  5. a b vgl. Grafik in „‚Single European Sky‘ wirksamer als Emissionshandel“, Politikbrief der Lufthansa, Dezember 2006
  6. Online-Dokumentation „Single European Sky“, Europäische Kommission, Stand Juni 2002
  7. Überhöhte Kosten durch Fragmentierung werden durch regelmäßige Berichte der Kommission für Leistungsfähigkeit (Performance Review Commission), internationale Vergleiche und unabhängige Studien bestätigt.
  8. „Evaluation of the Impact of the Single European Sky Initiative on ATM Performance“, Bericht der Eurocontrol Performance Review Commission vom 16. Dezember 2006
  9. Nach einem Leistungsvergleich der Performance Review Unit (ACE 2003, S. 69) erreichen nur 15 von 68 Flugverkehrskontrollstellen (ACC) einen Wert von mehr als einer Flugstunde je Flugsicherungsstunde. Da hierbei jedoch nur die offiziellen Arbeitsstunden berücksichtigt wurden, dürfte die tatsächliche Produktivität wesentlich höher liegen.
  10. Verordnung (EG) Nr. 549/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2004 zur Festlegung des Rahmens für die Schaffung eines einheitlichen europäischen Luftraums
  11. Verordnung (EG) Nr. 550/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2004 über die Erbringung von Flugsicherungsdiensten im einheitlichen europäischen Luftraum
  12. Verordnung (EG) Nr. 551/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2004 über die Ordnung und Nutzung des Luftraums im einheitlichen europäischen Luftraum
  13. Verordnung (EG) Nr. 552/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2004 über die Interoperabilität des europäischen Flugverkehrsmanagementnetzes
  14. Richtlinie 2006/23/EG vom 5. April 2006
  15. Verordnung (EG) Nr. 730/2006 der Kommission vom 11. Mai 2006 über die Luftraumklassifizierung und den Zugang von Flügen nach Sichtflugregeln zum Luftraum oberhalb der Flugfläche 195
  16. Flüge nach Sichtflugregeln gemäß Anhang 2 des Abkommens von Chicago von 1944
  17. http://www.eurocontrol.int/articles/functional-airspace-blocks-fabs-and-single-european-sky-ses Functional Airspace Blocks (FABs) and the Single European Sky (SES)
  18. rp-online.de 26. Mai 2011: Aschewolke: Ramsauer will EU-Grenzwerte

Weblinks

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